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CREATING AND SUSTAINING A MARKET FOR ENVIRONMENTAL

SERVICES FROM CHINA’S TROPICAL FORESTS

 

侯元兆 李玉敏 朱小龙 鲁法典

(中国林业科学研究院 )

 

摘要:本文介绍了关于中国森林服务市场化的现状和问题,指出中国的森林流域服务、森林景观游憩服务和森林维护生物多样性服务三个市场,已经有较大规模,并对于森林可持续经营开始显示出市场的积极作用。中国现有森林碳汇交易规模不足1000万美元,但今后自由交易的潜力很大。中国的森林农业防护服务主要是政府承办大型项目和政府买单,其中通过市场化机制提高效率的空间很大。中国具备良好的森林核算科学基础,已培养了大批环境经济人才;中国公民的环境意识正快速提升;中国的森林服务市场化法律基础良好。这些都是中国森林服务市场化的有利条件,但是目前的市场框架、市场规则和市场支持系统建设滞后,中国公共财政转移支付中对于市场机制的运用也不够。 

森林,在为社会提供木材产品的同时,也向社会提供各种生态服务。在当今社会发展对森林的需求呈现总量扩张和结构分化下,任何一处森林都可能被置于经济利用和生态利用的冲突之中。传统的木材生产机制出于市场的路径依赖,总是在自我强化。但森林生态系统服务(简称森林服务,下同)这种环境福利却处于市场失灵,只好依靠政策庇护,理论上,不可能不短缺。如果森林服务也具有某种自我增强的机制就好了,这就是引进市场机制的理由。

2004年,我们向ITTO提交了一个关于研究中国森林服务市场化问题的项目建议书,选题得到了ITTC的高度肯定,2006年1月启动。这里简单介绍我们的一些观点和初步结论。 

一  项目简介

项目编号是ITTO PD 295/04 Rev.2 (M),名称是“创建和支持中国的森林环境服务市场 CREATING AND SUSTAINING A MARKET FOR ENVIRONMENTAL SERVICES FROM CHINA’S TROPICAL FORESTS”。

项目确定的任务是,探讨森林服务市场化的作用、模式、风险等问题,启动该市场化进程。项目的目标,一是提出中国森林服务市场化方案;二是启动森林服务市场化进程。计划的主要产出有:1中国森林服务市场化背景研究报告;2建立“中国森林服务网站”;③建立一个森林服务交易事务所;④组织两宗森林服务交易案例。项目完成以后,中国将产生一个森林服务交易平台。

迄今,项目执行了1年半,我们研究了国际森林服务市场化的经验,和中国森林服务市场化的现状与问题,研建了“中国森林生态系统服务”网站,目前正在创建一个森林资产评估事务所,和促进一两宗服务交易。事实上,由于项目在启动时,中国已经出现了众多森林服务市场化案例,再由我们去促成2个案例,已经没有“启动市场”的意义了。

二 森林服务市场化研究的理论基础

但是,我们却有着良好的关于森林服务价值核算的基础研究。从2000年至2005年,我们执行了ITTO的另一个项目,“中国(热带)森林环境资源价值核算及纳入国民经济核算体系的研究”[ITTO PD 39/98 Rev.2(M)]。

该项目奠定了中国森林资源核算的理论、方法与人才基础,出版了10部著作和译著,如《森林资源核算(上卷):理论方法》、《森林资源核算(下卷):核心文献》、《自然资源与环境经济学(第二版)》、《VALUATION AND GREEN ACCOUNTING OF TROPICAL FOREST ASSETS》等。通过这些研究,奠定了中国森林环境经济理论框架,并且开展了2个在中国有影响的案例研究(北京市森林资源价值核算和海南省森林资源价值核算)。期间,还组织了2次国际研讨会和其他一系列活动,并逐步形成了一个跨部门的研究群体,这个群体是中国的森林环境经济研究与人才培养的一个核心,在中国环境经济基础理论发展方面有一定影响。

三 森林服务的概念和市场化程度分类

森林服务市场化研究,首先是明确“服务”的概念。森林服务,在中国有大概念、小概念之分。大概念就是把木材等市场化产品的生产也包括在“服务”内,联合国千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment, 即MA)持这个概念。小概念仅指属于公共物品的那些生态服务,源于中国森林三大效益(经济效益、生态效益、社会效益)的传统表述,我国林业界的专家通常持这个概念。我们的研究使用这个小概念。

森林服务市场化研究,还涉及到“资产”与“服务”、“存量”与“流量”这两组概念。我们知道,是资产产生服务,资产是一个存量概念,服务是一个流量概念。资产(assets)中的“经济资产”是早就市场化了的,但“自然资产(Natural assets)”中的那些环境因素属公共物品,未进入市场。

生态系统的生态“功能”无时间量纲,是一个存量的概念,是生态资产,正是这种生态资产产生着森林服务。传统的森林资产概念,仅指土地、立木等有价的、可以进入市场交易的森林组分,并不包括生态功能。但是,这些生态功能因其产生可被人类利用的生态服务,实际上也是一笔有价值的资产,是我们的研究内容之一。我们研究了如何计量和计价这些生态资产,如何使其市场化。但这类森林生态资产,我们不知道它们的存量表现为什么形式,也不知道应当如何计量它们(除了森林碳汇资产——历年积累的森林碳汇被视为森林碳汇存量,与森林蓄积相对应,森林蓄积是立木资产的存量,而当年生成的碳汇属于碳汇服务。)以前我们曾经将一年的森林服务价值,贴现为10年或30年的价值,作为生态资产的存量价值,加上立木、非木林产品和土地的价值,求出森林的完整价值。 

森林服务,有时间量纲,是一个流量的概念,它们通常以1年为时间单位统计。生态系统虽然有很多功能,但只有对人类社会有益并被社会利用了才能成为“服务”(由此我们也可推论,对于这类服务的使用过分,也可引起资产损害,这与对任何资产的过度使用都会引起后果是一样的)。这一区分回答了此前关于“功能”与“服务”的众多混淆。由于森林的一部分生态功能因被人类利用而转化为服务,这就为我们对这些服务进行计量和计价提供了依据。在绿色国民核算中,只有这些服务,才应当被纳入绿色GDP,而一切资产,不管是传统的经济资产,还是现在的生态资产,虽然可以交易,却不能计入绿色GDP。

通常,人们研究的森林服务市场化,都不包括森林生态资产的市场化。人们转卖一处森林,只是把其地产、立木或某些非木林产品的产能加以贴现,并不把那些生态功能也折合成钱卖给别人。但是,其实研究完整的森林资产的价值,是有现实意义的,有助于森林可持续经营。不过,本文不讨论这个问题。

我们采取森林生态系统服务的狭义概念,就是“服务”不包括传统商品生产。我们采用的森林服务的内涵包括7类服务,就是研究这7类服务的市场化问题:

1 涵养水源:也称“流域服务”或“水文服务”,指森林在一年内对所处流域的水量和水质增或减的影响,即:增加小气候降水的量+(总降水量–总流出量),即水量平衡法,以m3计量。

2 保育土壤:森林在其流域范围内,在平均年份下,一年内保护土地和育成土壤的总量。这类服务有两个结果:一是被保护下来的土地面积,按照当地土地价格计算被保护土地的价值(需要按年限分摊这一价值);二是因森林而保护或增加的土壤中养分的量(吨)和价值。

3 固碳制氧:森林一年的固碳总量和氧气释放总量,用吨计。树叶、细枝、杂草等碳汇不予计量,径级很小的幼树忽略不计,通常采用森林清查的立木年度生长量数据,换算成含碳量。根据对主要树种木材的含碳量的分析数据折算成碳量。森林土壤含碳量是一个存量,计算流量时不予考虑。一般情况下,按照光合作用方程式,树木每形成1吨木材,就会从大气中吸收CO2 1.63吨,释放出O2 1.19吨。释放氧的量,实际上还应当扣除树木自身呼吸的消耗。

4 调节气候、净化环境:调节气候,指森林在正常年份对于小气候的调温效果,主要指夏季降温、冬季增温,以及增加大气湿度。净化环境指滞尘、减噪、吸收有害气体、增加负离子、释放萜烯类物质从而为人类营建一种保健环境这类服务,不同的服务属性有不同的计量单位。其服务价值采用相应的替代价格计算。

5 生物多样性维护:生物多样性的国际定义给计量造成困难,现阶段通常只是估价那些可以进入市场的野生动、植物。

6 农业防护:正常年份树木群落改善农作物生产环境的增产效益,包括农田林网的作物增收效益,和森林对地区农业生产环境的整体保障服务,也包括对畜牧业的保护服务。

7 景观游憩:因森林存在而形成的景观与生境所提供的美学服务,是森林的景观服务;森林接纳入林游憩是其游憩服务,包括传统意义上的森林旅游和日常森林休闲,通常使用入林游憩人数及其为此的支出,进行计量。

此外,一些国家所重视的传粉、生物防治等服务,我们没有研究。森林的防灾减灾、增加就业、精神文化等服务,我们列入森林的社会效益。

  这样,我们设计的账户体系共分4大类19项,参见下表。

 

 

1 已市场化的(资产及产品)

11林业用地的实物量和价值量

12湿地的实物量和价值量

13立木的实物量和价值量

14经济林的实物量和价值量

15花卉生产的实物量与价值量

2 准市场化的(产品)

21非木林产品的实物量和价值量

22 林业废弃物的实物量和价值量

 

 

3未市场化的(服务)

31涵养水源的实物量和价值量

32土壤保育的实物量和价值量

33固碳制氧的实物量和价值量

34调节气候净化环境的实物量和价值量

35生物多样性维护的实物量和价值量

36农业防护的实物量和价值量

37景观游憩的实物量和价值量

 

4森林社会效益

(服务)

41防灾减灾服务的实物量和价值量

42精神文化服务的实物量和价值量

43吸纳就业服务的实物量和价值量

44国防安全服务的实物量和价值量

45 产业环境服务的实物量和价值量

表中所说的“已市场化”、“准市场化”或“未市场化”,是指传统的市场化程度,近十余年来,有些未市场化的生态服务已经转化为准市场化了。

四 中国森林服务的市场化进程

4.1森林碳汇市场

据国家林业局数据,中国森林吸收CO2的能力,20世纪80年代为136.42T/公顷,现在是150.47T/公顷。1981-2000年间,中国以森林为主体的陆地植被碳汇大约抵消了同期中国CO2排放的14.6%-16.1%。

中国现有森林面积1.75亿公顷,木材年生长量为5亿m3。国家林业的战略目标是到2050年,新增森林面积4696万公顷,森林覆盖率达到26%以上。此外,还有1300万公顷左右的边际土地可以恢复植被,也会增加碳汇。中国有足够的宜林地可以实施碳汇造林。中国现有森林的蓄积增长也有翻倍的空间,固碳能力将会翻番。

2007年6月,中国政府发布了《中国应对气候变化国家方案》,这是中国第一部应对气候变化的政策文件,也是发展中国家的第一个国家方案。方案中有系统的林业措施。2007年3月,中国清洁发展机制基金(CDMF)正式运营,该基金为国家应对气候变化活动提供资金支持,由财政部管理。2007年7月,中国绿色碳基金成立,中国石油天然气集团公司捐献资金3亿元人民币,专门用于植树造林固碳,还有其他小额捐款。

迄今为止,中国已经拥有了2个CDM碳汇造林项目,总支付额为335万美元,加上3-4个自由交易项目,合计森林碳汇资金约700万美元。既有森林碳汇项目虽然不多,但已引起广泛的社会兴趣,各地政府部门积极性很高,很多企业也都蓄势待发。

中国虽然不承担《京都议定书》规定的减排义务,但建设资源节约型、环境友好型的经济社会体系,是中国对国际社会负责任的表现。为此中国政府致力于节能减排。国家林业局也提出了六大间接减排措施。

总上所述,中国的森林碳汇市场潜力巨大、基础广泛。今后,真正纳入CDM市场范围的森林碳汇项目不会很大,但是自由交易将会强劲发展。

4.2森林流域服务市场

中国的森林流域服务交易案例遍及全国。主要有4种类型:1 国家作为购买者;2地方政府作为购买者;3地方政府之间的交易;4私有部门的投资。

中央、省、市、县等各级地方政府出资兴办一些森林生态工程,或对森林经营者进行补偿,是当前流域服务市场的主要形式。私人参与市场,处于萌芽状态。不同级别的政府所参与的项目,市场化程度不同。已经出现了多种交易模式,如“水权交易”、“异地开发”和“共建共享”等。如果不算历史上就有的“粤港供水”交易(始于20世纪50年代),现代首批水使用权自由交易发生在浙江省,直至目前,浙江省流域上下游之间的水权交易已遍布全省。

中国的森林流域服务市场潜力巨大,原因是:1中国水资源南丰北欠,南水北调是必然趋势。中国淡水资源人均拥有量居世界第121位,全国有400多个城市供水不足,全国城市年度缺水总量是60亿m3。这一总体形势决定了中国既应有全局性调水市场,也应有地区内和地方性的水交易市场;2中国山区、林区水源丰富,但经济落后;而下游经济发达,但水资源短缺。如果上下游之间以市场配置水资源,可极大地改善供求,其中森林流域服务将扮演核心角色;3由于中国的工业化进程迅猛,水资源污染已成一大公害,公众对水源保护的意愿强烈,参与流域保护的市场前景广阔。                           

4.3森林景观游憩服务市场

森林景观游憩服务市场化,在各种森林服务中是最成熟的,主要形式是销售门票,管理部门再把门票收入切割一部分用于森林经营,这种机制十分普遍。

中国森林生态旅游资源雄厚。至2006年底, 全国共建立森林公园2067处,规划总面积达1568.25万公顷。据统计, 2006年全国森林公园旅游人数达2.13亿人次,带动社会综合旅游收入达950多亿元。森林公园建设和森林旅游产业发展已经使2700个乡、近2000万农民受益, 带动森林公园周边4654个村脱贫。  

4.4生物多样性维护市场

中国的森林生物多样性维护市场有三个方面:一是对生物多样性维护的购买;二是野生动植物贸易;三是生物多样性利用(如狩猎等)。

在对生物多样性维护方面:至2005年,林业系统管理的自然保护区达到1699个,总面积达1.20亿公顷。这些自然保护区有效地保护了中国90.6%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落,以及45%的自然湿地、20%的天然林。中国还有野生动物繁育基地718个,珍稀野生植物培育基地617个,野生动植物保护管理站5013个。全国建立了野生动植物科研及监测机构601个。全国从事野生动植物及自然保护区建设的人员3.8万人。以2005年为例,中国投入生物多样性维护5.15亿元,其中国家投资占47.5%。这些,本质上都是政府代表全民进行的购买。一些国际组织也参与中国森林生物多样性维护,如中欧生物多样性项目,欧盟援助3000万欧元。

在野生动植物的贸易方面,2005年中国野生动植物进出口贸易总额达1411亿元,比2004年增长70%。在野生动物狩猎方面,截至2005年底,中国批准的国际狩猎场25处,狩猎总收入3639万美元,主要留在当地进行野生动物保护。

中国大约有1.0万种植物可以药用,其中1000种为常用药。过去20年中,中国草药产量每年增长9%,野生草药产量占总产量的60%。在很多情况下,人工种植草药不是一个好的选择,原因在于生长环境无法与天然环境相比。在中国重要的中草药生产基地,如江西省,农民和医药公司都自愿把部分利润投资于森林保护。

4.5农业防护服务市场

中国与农业防护相关的森林生态建设工程有:1“三北”及长江防护林建设工程;2退耕还林工程;3京津风沙源治理工程。其中“三北”及长江防护林建设工程,包括长江流域、珠江流域、沿海、太行山流域和平原绿化等5个子工程,工程范围包括31个省的1500多个县。这些工程的目标都是从不同的角度构筑农牧业防护体系,合计规划投资约为6000—8000亿元,主要由政府买单。

当前中国农业防护服务市场化程度较低。在这类工程里,引入市场机制将有利于提高效率,增加服务供给。

4.6 中国森林服务市场化的限制因素、挑战和风险

国际上有4类森林服务支付模式:公共支付、双方谈判、市场交易、生态标签。公共支付是支付生态服务的主要形式,但这种方式存在弊端,主要是效率较低。双方谈判原则上只有一个买家、一个卖家,双方直接谈判。市场交易,就是把服务拿到市场上出售,买卖的服务都应当是被标准化了的商品单位。生态标签是对生态服务的间接支付,如经过认证的、以可持续方式采伐的木材,消费者愿意花高一点的价钱来购买,以这种方式支付服务,关键是要有一个权威的认证体系。

中国目前以公共支付双方谈判为主。市场交易和生态标签,在中国的发展,在一个较长的时间内会受到一些客观条件的限制。

限制因素主要是:1国民的环境意识有待提高;2受益者的支付能力与支付意愿偏低;3森林服务具有明显的不确定性;4交易比较麻烦,缺乏渠道和平台;5各种市场支持体系尚未建立。

在中国,森林服务市场化面临着一些挑战和风险挑战是:1如何定义和量化森林服务;2如何对森林服务定价;3如何降低交易成本和搭建服务平台。风险主要是:最易发生的风险是森林服务过渡使用有可能超出生态系统的承载能力,从而妨碍生态系统自身的安全。这些情况事实上都已经发生。例如一旦某种野生资源被发现具有经济价值,往往在数年内就会出现资源枯竭。生物多样性产品的国际非法贸易,已引起国际社会的高度关注。某些自然景观旅游区,游客人数超过自然生态系统承载能力,引发生态退化。诸如森林火灾、有害物种入侵等自然灾害的发生,可能威胁到服务交易的执行。服务计量是一种难以规避的障碍,不解决这个问题,就说不清楚服务的程度。

总之,中国森林服务的市场框架、市场规则和支持体系等尚未形成,各种不确定因素较多,在总体上未见眉目。这也是目前除了政府愿意使用纳税人的钱,代表广大国民大规模出资购买生态服务之外,一般的个人或私人企业,还没有大规模介入市场的主要原因。

4.7 中国发展森林服务市场的法律环境

但是,中国森林服务市场化的法律基础是坚实的。1992年以来,国家已经9次发布建立和完善森林生态效益补偿制度的法律、法规,如2000年国务院颁布的《森林法实施条例》规定,“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。各省、各地方政府,也制定了地方性补偿政策。这些法律、法规从理论上结束了无偿享用森林服务的历史,为森林服务市场奠定了法律基础。

但如前所述,在中国,森林服务市场目前还没有运转起来的技术条件。

4.8 结论

我们认为,中国的流域服务市场化最为领先,已经自发地产生了很多成功的交易案例,我们总结过26个案例,但也只是冰山一角,更多的还不掌握。中国的森林景观游憩市场化和森林生物多样性维护的市场化程度都较高,交易额很大,对于森林保护和地方经济社会发展已经发挥了作用。中国的森林碳汇服务,虽然只出现了几个案例,总金额不足1000万美元,但是潜势很大,国家也高度重视。中国公民的环境意识正快速提升。中国有雄厚的森林资产、生产和服务的核算研究基础。中国的森林服务市场化法律环境很好,但市场框架、规则、支持系统以及能力建设滞后。中国公共财政转移支付中对于市场机制的运用不够。

 

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